현재의 복지국가 시스템에서 소득보장제도는 사회보험과 공공부조, 그리고 각종 수당제도로 구성된다. 이 중에서 가장 대표적인 소득보장제도는 사회보험료를 재원으로 하는 공적 사회보험이다. 사회보험제도는 주된 목적이 빈곤 문제 해결이라기보다는 실업·노령·사망등으로 인해 노동자가 소득을 상실했을때 대응하기 위한 소득보장제도다. 각종수당제도는 아동·장애인 등 특수한 욕구를 가진 집단만을 대상으로 하며, 장애 등으로 인해 추가적으로 비용이 발생할 때 이에 대한 보전 성격을 갖는 소득보장제도다. 마지막으로 공공부조제도는 빈곤층을 대상으로 하는 최후의 안전망으로서 가장 대표적인 빈곤정책이다. 이 소득보장제도들은 자본주의적 축적 구조를 유지·발전시키기 위한 사회정책적 조절 기능을 수행할 뿐만 아니라, 빈곤 및 소득불평등 문제를 해소하는 것이 주요한 제도적 기능이다. 전자는 소득보장제도의 경제적 조정 기능이며, 후자는 소득보장제도의 복지적 기능이라 할 수 있다.
사회보험, 공공부조, 수당제도 문제는 본래 목표대로 소득보장제도가 기능을 수행하고 있는가 하는 것이다. 먼저 복지 기능 측면에서 소득보장제도의 유용성을 살펴보자. 소득보장제도의 복지적 기능은 소득재분배 목표의 달성과 관련된다. 서구의 역사를 보면 소득보장제도는 빈곤 문제를 해결하기 위한 국가의 개입에서 시작됐다. 빈곤 문제의 해결은 초기 근대국가가 형성된 뒤 가장 중요한 사회정책 과제였다. 영국의 경우이미 14세기부터 빈곤정책의 법제화가 진행됐고 1601년 엘리자베스 빈민법으로 기존 빈민법들을 집대성해, 빈곤 문제 해결이 국가의 책임임을 명시한 뒤 관련 기구를 정비했다. 이렇듯 빈곤 문제를 해결하기 위한 정책적 노력은 사회정책의 역사 속에서 오랫동안 지속돼왔다.
그러나 국가는 긴 시간에 걸쳐 빈곤문제를 해결하기 위해 노력해왔지만 그 결과는 만족스럽지 못했다. 우리나라에서는 사회보험 등 공적 소득이전이 적용된 경상소득을 기준으로 중위소득의50% 이하인 사람들의 비율, 즉 상대적 빈곤율이 16%가 넘으며, 노인의 경우 그 비율이 50%에 육박한다. 서구 국가도 마찬가지다. 특히 세부적인 프로그램의 효과를 분석해보면, 가장 대표적인 빈곤정책인 공공부조제도가 빈곤 및 불평등 문제를 해결하는 데 가장 나쁜 성적표를 보여준다. 그 이유는 소득재분배 효과를 극대화하려면 기본적으로 재분배 예산의 크기가 커야 하는데, 선별주의적 방식의 공공부조제도는 제한적인 인구 계층만을 대상으로 해 재분배 예산을 늘리는 데 한계가 있기 때문이다. 그리고 정치적으로도 소수의 사람만을 대상으로 하는 선별복지 정책은 대중의 광범위한 정치적 지지를 이끌어내는 데 한계가 있다. 그 결과 재분배 예산의 규모를 확대하는 것이 어려워지고, 결국 빈곤 및 불평등문제를 해결하는 데 한계를 가질 수밖에 없다. 다음으로 경제적 조정 기능 측면에서현행 소득보장제도가 사회 정책적 조절기능을 충분히 수행할 수 있는지 살펴보자. 결론부터 말하자면, 기존 소득보장제도는 변화된 자본축적 구조에 충분히 조응하는 시스템이 없다. ‘케인시언 복지국가’라 부르는 기존 복지국가는 포디즘(Fordism)적 생산양식과 노동시장 구조를 전제로 설계돼 발전했다. 포디즘에 기반 한 대량생산 시대는 제조업에 정규 고용된 반숙련 산업노동자의 역할이 핵심적이었다. 그리고 이 노동자들의 주된 관심은 안정적시장임금의 확보와 산재·노령·실업 등소득 상실의 위험에 대비하기 위한 사회적 임금 확보였다. 한편 자본가의 주된 관심은 노동비용을 줄이고 노동생산성을 높여 지속적인 자본축적을 보장받는 것이었다. 산업노동자의 소득 상실과 노령, 그리고 상병이라는 사회적 위험에 대응하기 위해 만들어진 사회보장제도는 유효수요를 창출해 자본축적에 순기능을 하기 때문에 자본가에게도 중요한 관심사였다. 자본과 노동의 이런 이해관계는 정규직 남성 노동자 중심의 사회보험을 핵심적 소득보장 프로그램으로 도입하는 과정을 받아들이게 했다. 그 결과 ‘복지국가 황금기’라고 불린 1950~60년대의 서구 복지국가는 사회보험제도를 중심으로 노동자의 사회적 욕구를 해결하고 자본축적을 원조하는 시스템을 제도화했다. 이런 시스템은 사회보험을 통한 유효수요 창출, 대량생산·대량소비의 실현, 나아가 노동자 계급의 성장을 촉진해 정치적 지지 기반을 확보할 수 있었다. 그러나 1970년대 복지국가 위기 이후사회·경제·정치적 변화는 사회보험을 중심으로 운영돼온 전통적 복지국가 시스템을 위협했다. 탈산업화로 인한 비정규직 고용 증가와 장기 실업 증가, 인구고령화는 사회보험의 기여 기반을 축소해 보험 재정을 협하는 요인으로 작용했다. 과거의 노동자는 대공장의 정규직 남성이 주류였으며, 착취당하고는 있어도 노동 자체는 안정적으로 지속해나갈 수 있던 반면, 신자유주의적 세계화로 인한 노동시장의 급속한 유연화는 노동 자체가 불안정한 프레카리아트(Precariat)를 양산시켰다. 이에 따라 사회보험에 기여하지 못하는 시민이 늘어나고 소득보장제도가 포괄하지 못하는 사각지대가 커졌다. 그리고 노동시장의 여성화(Feminisation)와 임금 양극화의 증가, 가족구조변화, 특히 편부모 증가는 정규직 남성노동자 중심의 사회보험제도가 포괄할 수 없는 다양한 사회적 위험을 확대하는 원인으로 작용했다. 또한 자본주의 경제의 생산양식은 혁신과 경쟁력을 강화하기 위한 생산 전략으로 전환할 것을 요구받았고, 그 결과 공급 중심 경제 시스템으로 전환됨으로써 전통적인 소득보장제도를 통한 유효수요의 창출과 완전고용 테제가 더 이상 설득력 있게 주장되기 어려워졌다. ‘고용 없는 성장’으로 대표되는 현대자본주의 경제의 구조적 변화 속에서 더 이상 노동과 소득을 연결시키는 소득보장 전략은 유효하지 않다.
글•백승호
비교사회정책과 복지국가정책을 전공했다. <한국복지국가 성격논쟁>(공저)을 쓰고, <분배의 재구성>(공역)을 번역했다.
